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Série Frontex : résumés

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14 December 2021

Depuis le lancement de ses opérations conjointes, Frontex a été accusée de détourner le regard de ses obligations légales en matière de respects des droits, et en particulier concernant le sauvetage en mer. Statewatch, membre de Migreurop, à travers la plume de Jane Kilpatrick, chercheur et membre de l’équipe salariée de Statewatch, et Marie Martin, collaboratrice de Statewatch, a publié une série de trois analyses sur les aspects juridiques et politiques qui ont amené à cette situation « d’impunité choisie ». Vous trouverez ci-joint un résumé en anglais et français, ou qui souhaitent accéder aux arguments principaux émis dans ces analyses. (Versions anglaises ci-dessous).

Au fil des ans, et notamment depuis 2015, Frontex a été pointée du doigt comme incarnant la politique du « laisser-mourir » en mer de l’Union européenne en évitant ses responsabilités en ne portant pas assistance aux personnes migrantes en mer durant ses opérations maritimes, et en reportant la responsabilité du contrôle aux frontières maritimes sur les Etats dits tiers bordant les rives sud et sud-est de la Méditerranée. Début 2000, un cas de refoulement en mer Egée dans une zone couverte par une opération maritime de l’agence a été l’objet d’une attention particulière : pour la première fois, la Commission européenne et le Parlement européen ont demandé des comptes à l’agence, sans succès pour le moment.

Frontex series #1 – Sauver ou ne pas sauver: pourquoi attend-on de Frontex qu’elle sauve des vies en mer?

Frontex training for maritime border control. Image: Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten, CC BY 2.0

La question du sauvetage en mer a constitué un enjeu dès les premières opérations maritimes de Frontex. Au moment des réflexions sur le lancement du Réseau Méditerranéen pour les Patrouilles Côtières en 2005 par exemple, et particulièrement dans les études de faisabilité commandées par la Commission européenne dans ce cadre, le lien était déjà établi entre détection des embarcations en détresse et le sauvetage des vies en mer. Pourtant, rien n’a été fait pour harmoniser les règles en vigueur – et encore moins les rendre contraignantes – sur des aspects cruciaux qui demeurent, à ce jour, inchangés : les cadres juridiques relatifs au sauvetage en mer (SAR en anglais pour « search-and-rescue ») sont hétérogènes d’un pays côtier à l’autre (par exemple l’Italie et Malte ne sont pas signataires de la même version de la Convention SOLAS) ; la règle du « premier pays d’entrée » résultant du Règlement Dublin prévaut toujours.

Il était évident qu’un manque d’harmonisation dès règles SAR porterait à conséquence durant les opérations. Cela n’a pourtant pas empêché Frontex d’engager un déploiement de plus en plus accru en mer au cours du temps. Migreurop a compté parmi les premiers collectifs à documenter, au large des îles Canaries, les conséquences préoccupantes de ce manque de cadres solides, dans un rapport commandé par les Verts européens en 2010. Frontex n’est pas une agence de sauvetage et rien dans son mandat ne suggère le contraire. Toutefois, l’agence est tenue de respecter le droit international de la mer, ce qu’est venu clarifier la législation européenne depuis 2010. Les obligations de sauvetage sont désormais inscrite noires sur blanc dans le Règlement 656/2014 intégré au mandat de Frontex ; malgré tout, les problèmes fondamentaux pointés depuis des années par les organisations de la société civiles et les institutions de défense des droits persistent, ce qui n’a pas été sans conséquence sur le nombre de morts en mer au cours des années :

• 1) le sauvetage est une option parmi trois: l’interception en mer (donc l’arrestation), la ré-orientation de la route du navire (en d’autres termes le refoulement légalisé, au moins en théorie, tant que les situations individuelles n’ont pas été examinées), et enfin le sauvetage.
• 2) des éléments cruciaux ne sont abordés que de manière floue dans le mandat, sans définition précise, ce qui a des conséquences lourdes lorsque des décisions doivent être prises durant des opérations, la plupart du temps dans des situations d’urgence :
  • L’unité de coordination maritime de l’Etat le plus proche doit être informée de la situation d’un bateau en détresse, mais rien n’est dit sur la personnes/l’autorité en charge de prévenir cette unité de coordination ;
  • L’expulsion dans un pays non-sûr est interdite mais aucune clarification n’est donnée sur ce qui constitue un pays “sûr” et un pays “non sûr”, sans même parler de l’impossibilité d’évaluer, à bord et durant une opération, si la personne dit vrai lorsqu’elle exprime une crainte de persécution si on la renvoie dans ce pays

L’adoption du Règlement 2014 dans un contexte de naufrages en chaîne entraînant la mort de plusieurs milliers de personnes n’est pas anodine. Elle a d’ailleurs été saluée par le Parlement européen comme une victoire. Mais cela ne signifiait pas pour autant que Frontex sauverait désormais des vies en mer. En définitive, et malheureusement, les naufrages n’ont pas cessé, ainsi que l’ont établi des rapports comme « Death by Rescue », où le travail méticuleux de documentation par Charles Heller et Lorenzo Pezziani ne laisse aucun doute quant à la stratégie d’évitement par Frontex des navires en détresse. Le besoin de davantage de ressources pour le sauvetage en mer et d’une meilleure coordination entre les Etats membres et les équipements européens était d’une telle flagrance que les attentes furent très importantes en la matière à l’annonce d’une énième révision du mandat de Frontex en 2016. Mais la création d’un Corps européen des Garde-Côtes et des Garde-Frontières n’a apporté aucun changement structurel à cet égard, quoique l’agence se sentent davantage obligée de justifier en quoi ses activités ont contribué à sauver des vies en mer, assénant qu’une de ses priorités était de « protéger des vies ». 

Frontex series #2: Sauver ou ne pas sauver (2): pare-feu juridiques d’une agence très politique  

Frontex executive director Fabrice Leggeri and former EU Commissioner for Home Affairs and Migration, Dimitris Avramopoulos. Image: Dimitris Avramopoulos, CC BY-SA 2.0

Frontex n’est pas une agence de sauvetage. C’est exact, et cela peut être démontré juridiquement. Néanmoins, la croissance des capacités de Frontex au fil des ans a vu l’agence se muer en une structure dont l’action va bien au-delà d’un instrument technique de la coopération inter-étatique ; il est par ailleurs clair que l’agence jouit de boucliers juridiques et de soutiens politiques qui l’aident à maintenir son impunité.

Juridiquement, comme toutes les agences, Frontex est un simple instrument technique pour faciliter la coopération entre les Etats, qui sont eux les « hôtes » de toute opération conjointe en mer. Officiellement, Frontex n’est pas l’entité qui décide en dernier ressort de la manière dont les opérations sont conduites (débarquement, redirection, sauvetage). C’est pour cela que l’agence n’a jamais été condamnée devant une cour. Autre bouclier juridique : les définitions floues sur lesquelles revient la Partie 1 de l’analyse. En 2020, au moment d’une audition devant le comité LIBE du Parlement européen en référence à un cas d’incident en mer précis, le directeur exécutif de Frontex a souligné que le navire en question n’avait pas été identifié initialement comme étant en détresse et avait donc été intercepté et transféré aux garde-côtes turcs. En d’autres termes : si un navire n'est pas en détresse, il peut être refoulé.

La marge de discrétion laissée à l’agence pendant de tels moments, cruciaux, est révélatrice : Frontex n’agit pas comme un simple intermédiaire technique mais émet des décisions de son propre chef. Au fil des ans, l’agence a acquis des compétences importantes en matière de suivi et de surveillance. Elle ne limite pas son action à informer les politiques publiques sur la gestion des frontières. Elle influence la définition et est impliquée dans la mise en œuvre de ces politiques : gestion d’EUROSUR, collecte d’information et production d’analyses de risques prises comme la seule et unique source d’information sur la situation aux frontières et extérieures de l’UE. En 2018, Frontex a lancé son premier réseau maritime d’analyse de risques, le MIC-RAN (Maritime Intelligence Community – Risk Analysis Network). La vigilance aux frontières maritimes est présentée comme un outil de surveillance des frontières y compris dans le contexte du sauvetage en mer. Un des écueils dans ce cadre c’est que “sauver des vies” dans la novlangue de Frontex signifie informer les garde-côtes libyens qu’un navire est sur le point de débarquer : non seulement les personnes migrantes sont remises à de potentiels agresseurs (violations des droits), mais il s’agit-là d’une violation du droit de quitter tout pays. Voici comment la version officielle présente les choses, dans un rapport de 2016 qui manipule et distord les faits :

 « Le fait d’avoir partagé l’information que des départs étaient imminents depuis les côtes libyennes a permis de sauver des vies en mer, d’améliorer la capacité de réaction et d’en savoir davantage sur les modes opératoires des passeurs ».

Néanmoins, établir la responsabilité de l’agence demeure difficile. Tout d’abord, les rapports qu’elle produit ne fournissent aucune information sur les mesures prises pour permettre de respecter effectivement le principe de non-refoulement durant les opérations maritimes. Personne ne sait si les personnes « réorientées » sur leur route maritime – ainsi que le veut l’euphémisme des terminologies de Frontex – ont exprimé des craintes de persécution. La parole de Frontex vaut pour argent comptant. Deuxièmement, le processus d’externalisation en cours a permis à l’agence et à l’UE en général de contrôler et de refouler par procuration, ainsi que le documente et le dénonce Migreurop depuis des années. C’est très clair dans le cas libyen. Les attentes sont très grandes sur les décisions qui seront rendues dans les contentieux engagés par un certain nombre de cabinets et d’experts juridiques (ASGI, GLAN) et qui visent à établir la responsabilité de l’UE car cela aura possiblement des conséquences sur les opérations maritimes.

En renforçant les pouvoirs de l’agence sans toucher à la question de sa responsabilité, l’UE semble être prise à son propre jeu. L’irresponsabilité structurelle de Frontex est emblématique de problèmes plus larges relatifs à la nature juridique des agences de l’UE, de leurs compétences opérationnelles et de leurs pouvoirs de décision. Mais elle illustre aussi l’incompatibilité intrinsèque entre la stratégie de l’UE de gestion des frontières et le respect des garanties de défense des droits comprises en droit communautaire.

Frontex series #3: Frontex, culture du secret et communication: le contrôle de l’information comme super-stratégie

La 3ème partie de cette série se concentre sur l’attention dédiée par l’agence au fait de soigner son image, tant publique que politique. L’agence européenne aux frontières dispense un budget et un temps conséquences à son image et maintient que ses activités sont pleinement transparentes. Toutefois, et sans surprise, cette image publique produit de l’effet sur voire flatte quelque peu les discours d’extrême-droite. Pendant ce temps, ses engagements en termes de transparence restent franchement à démontrer.

Cette analyse se penche sur la manière dont les rapports d’incidents graves ont été étouffés en décembre dernier et le lien qui peut être fait avec un contrôle externe serré de l’information : évitement des obligations en matière de transparence ; manière de courtiser un certain auditoire via des engagements politiques et publics.

Cet article analyse ce que l’ancien directeur adjoint de Frontex, Gil Arias, décrit comme une “croissance alarmante du populisme sur le continent” et l’incapacité de l’agence à « stopper l’infiltration de ses rangs par l’extrême-droite dans un contexte d’un mouvement anti-migrants en Europe », mouvement avec lequel Frontex entretien des rapports comme l’indique l’analyse. On note, en parallèle, un tournant dans la manière dont les supports de communication telles que les analyses de risques sont orientés.

Le contraste est patent avec les tactiques déployées par l’agence – y compris l’usage de la désinformation – pour refuser tout accès à des documents à des citoyens non-ressortissants de l’UE, ou encore des tentatives de repousser et dévier les demandes d’accès à l’information, éléments sur lesquels revient également l’article. Ces exemples de première-main sont la démonstration que les poursuites engagées par l’agence contre deux militants – qui sont peut-être les personnes qui ont poussé l’agence le plus loin dans ses retranchements pour accroître sa transparence. Ils confirment les tactiques à l’œuvre pour décourager la recherche d’information.

L’équipe dirigeante de Frontex semble davantage occupée à jeter le discrédit sur ses détracteurs qu’à réparer et amender ses pratiques ou encore qu’à partage des informations factuelles sur ses activités.

Au moment du lancement de la campagne #AbolishFrontex en début d’année, Leggeri a qualifié les accusations émises par la campagne de « discours haineux ». Les propos effectivement haineux dans les médias traditionnels et sur les réseaux sociaux tombent, à juste titre, sous le coup de régulations précises. Mais tenter de discréditer des sources d’information critiques sur Frontex et la politique européenne migratoire en les qualifiant de discours haineux ou de « fake news » (fausse information) est une tactique délibérée et dangereuse. Le lien est de plus en plus fait entre interaction sur Internet entre les acteurs politiques et les publiques acquis aux thèses extrémistes d’une part, et la haine anti-réfugiés/migrants, la xénophobie et la désinformation d’autre part. Ces réseaux en ligne se traduisent par des actions bien réelles sur le terrain, comme ce fut le cas à la frontière gréco-turque en mars 2020.

Le contraste entre la culture du secret de l’agence (supposément au nom de la sécurité des citoyen.nes de l’UE) et son engagement avec des discours d’extrême-droite (en particulier au vu des préoccupations émises sur l’idéologie d’extrême-droite au sein de ses employé.es) nous impose de nous poser la question : dans l’intérêt de qui travaille vraiment Frontex ?

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Frontex series: summaries

Since the launch of joint operations, Frontex has been accused of looking away from its legal obligations on human rights and particularly in relation to search-and-rescue. Over the years, and particularly since 2015, Frontex has been criticised for embodying the EU’s “left-to-die” policy at sea, avoiding its responsibility to rescue migrants at sea during maritime operations and shifting responsibility of maritime border control over to third countries at the south and southeast shores of the Mediterranean. In early 2020, a pushback case in an area covered by Frontex’s maritime operations in the Aegean Sea has been under particular scrutiny: for the first time, the European Commission and the European Parliament have called the agency to account, to no avail so far.

In a series of three pieces, Statewatch, a member organisation of Migreurop, via its staff researcher Jane Kilpatrick & Statewatch contributor Marie Martin, have looked into some of the legal but also political aspects leading to such ‘impunity by design’.

Frontex series #1 - To SAR or not to SAR: Why is Frontex expected to save lives at sea?

Since the very outset of its deployment, the issue of search-and-rescue has been at stake during Frontex’s maritime operations. In the context of the launch of the Mediterranean Coastal Patrol Network in 2005 and the feasibility studies commissioned by the European Commission that unfolded, the link between detection of vessels in distress and saving lives was established. Still, no harmonised – let alone binding – rules were adopted on key aspects which, to date, have remained unchanged: heterogeneous legal frameworks on SAR across major states sharing maritime borders (e.g. Italy and Malta are not signatories of the same version of the SOLAS Convention); and the rule of the ‘first country of asylum’ resulting from the Dublin Regulation.

Such a lack of harmony in the deployment of SAR capacities would, of course, have consequences during operations but it didn’t stop Frontex from deploying its ever-increasing capacities at sea. Migreurop was among the first organisations to document the concerning consequences of such a lack of robust frameworks particularly off the Canary Islands, in a report commissioned by the European Greens in 2010. Frontex is not a SAR agency, and nothing in its mandate seems to suggest otherwise. However, the agency has obligations pursuant to the international law of the sea, which were further clarified in EU legislation since 2010. SAR obligations are enshrined in Regulation 656/2014 which is part of Frontex’s mandate, but the core issues pointed out for years by civil society organisations and human rights institutions remain the same, and have come to cause fatalities at sea over the years:

• first, rescue is one option among many, alongside interception at sea (i.e. arrest) and the re-rerouting of a vessel (i.e. refoulement by legal means, at least in theory, as long as individuals’ situation is not assessed);
• second, crucial elements lack a clear definition with dire consequence during operations, when decisions have to be made most of the time during emergency cases:
  • the maritime coordination unit of the closest state must be informed of the presence of a vessel in distress but no one knows exactly who is ultimately responsible for calling this unit;
  • deportation to an unsafe country is prohibited but no one knows what counts as a ‘safe’ and an ’unsafe’ country, let alone the impossibility to assess a person’s claim that s/he may face persecution of returned to that country.

However, and importantly, the 2014 Regulation was adopted in the context of mass shipwrecks claiming several thousands of lives in Central Mediterranean, and was praised as a victory by the European Parliament. But it didn’t mean that Frontex would now save lives at sea. As a matter of fact, and sadly, shipwreck continued, with reports like “Death By Rescue” where Charles Heller & Lorenzo Pezziani meticulously documented cases leaving no doubt as to Frontex’s strategy to avoid rescuing vessels in distress. The blatant need for greater resources to be devoted to SAR and for greater coordination among member states & European assets seemed so obvious that a lot was expected in 2016 when a new reform of Frontex’s mandate was announced. The establishment of the European Border & Coast Guard did not provide any structural change in this respect, but the agency increasingly felt obliged to justify how its activities contribute to saving lives at sea, insisting that “protecting lives [was] a priority.”

Frontex series #2: To SAR or not to SAR (2): legal firewalls of a very political agency

Frontex is not a SAR agency. That’s right, and can be legally demonstrated. Still, the development of Frontex’s capacities over the years have turned the agency into much more than a technical facilitator of inter-state cooperation and it is clear that the agency benefits from legal shields and political support enabling it to maintain its impunity.

Legally speaking, like any agency, Frontex is a mere technical intermediary facilitating cooperation between states, which are the “host” of any joint operations at sea. Frontex is not, officially, the entity deciding ultimately on the way an operation is conducted (disembarkation, re-routing, search-and-rescue). That’s the reason why the agency was never condemned before a court. Another legal shield derives from the blurred definitions referred to in Part 1 of the analysis: heard before the LIBE Committee of the European Parliament earlier in 2020, Frontex’s Executive Director stressed that a vessel was initially not identified as being in distress but had been intercepted and handed over to the Turkish border guards instead. In other words, if not in distress, vessels can be pushed back.  

The discretion allowed to the agency during such crucial moments is illustrative:  Frontex is not acting as a mere technical intermediary. It is making decisions of its own. Over the years, Frontex has gained significant monitoring and surveillance powers. The agency does not limit its action to informing public policy on border management. It influences the devising and is part of the implementation of such policies, it manages EUROSUR, collects information and produces risk analyses that are adopted as the one and only source of intelligence on the situation at EU’s external borders. In 2018 Frontex launched its first maritime risks analysis network, the MIC-RAN (Maritime Intelligence Community – Risk Analysis Network). Maritime awareness is stressed as providing a tool for border monitoring, including in the context of SAR. One of the issues at stake is that ‘saving lives’ in Frontex’s language may mean informing the Libyan coast-guards of a vessel about to disembark: not only are migrants handed in to potential perpetrators of human rights abuse, but their right to leave any country is breached. The distorted version of this very event by Frontex, in an official report dated 2016, reads the following:

 “The knowledge shared on the imminent departures from the Libya coast, contributed to saving lives at sea, improving reaction capabilities and gaining more knowledge on modus operandi of smugglers.”

However, establishing the responsibility of the agency is very difficult. First of all, the agency’s reports are lacking crucial information regarding the measures taken to ensure that the principle of non-refoulement is duly respected during sea operations. No one knows if people “re-routed”, as euphemistically labelled, have expressed fears of persecutions for instance. Frontex’s word is taken for granted. Second, and as demonstrated and exposed by Migreurop for years, the externalisation process at play has allowed the agency and the EU at large to control and pull-back by proxy. This is very clear in the case of Libya. Court cases lodged by a number of law firms and legal experts (ASGI, but also GLAN), aiming to demonstrate the responsibility of the EU nonetheless, are very much awaited rulings with potential significant impacts on maritime operations.

By reinforcing Frontex’s powers and keeping its accountability unaddressed, the EU seems to be caught at its own game. The structural irresponsibility of Frontex is illustrative of broader issues concerning the legal nature of EU agencies and their operational and executive powers. But it is also emblematic of the inherent incompatibility between the EU’s border management strategy and alignment with the human rights safeguards entailed in community law.

Frontex series #3 - Frontex, secrecy and story-telling: control of information as super-strategy

Part III of the series focusses on Frontex’s carefully curated image, both public and political. The EU border agency spends a significant amount of time and money on its public image, and insists that its activities are fully transparent. However, that public image is - unsurprisingly - heavy on spin, and panders to far-right narratives. Meanwhile, its commitment to transparency is questionable - to say the least.

This analysis considers how reports of internal stifling of serious incident reports last December are linked to a tight external control of information, both in terms of circumventing transparency obligations and through courting a certain audience through political and public engagement.

Described by former deputy director Gil Arias as “vulnerable to the ‘alarming’ rise of populism across the continent”, and as unable to “stop the far-right infiltrating its ranks amid anti-migrant movements across Europe”, the agency’s engagement with such movements through its sanctioned social media presence is analysed here. Next to this, a PR-based shift in focus in its official materials, such as risk analyses, is noted.

As an important contrast, the tactics deployed by the agency, including misinformation, refusal to allow access to documents to non-EU citizens, and attempts to delay and deflect requests for information are catalogued here. These first-hand experiences demonstrate that the agency’s legal pursuit of two activists – who have possibly got closest to compelling the agency to improve its transparency record – is consistent with tactics to discourage pursuit of information.

Frontex’s management team seems to be more concerned with discrediting those who criticise it, than with repairing its practices or sharing factual information about its activities.

When the #AbolishFrontex campaign launched earlier this year, Leggeri referred to the accusations levelled by it as “hate speech”. Actual hate speech, in traditional and social media, is rightly (and in the case of social media, increasingly) regulated, but attempts to discredit critical sources of information on Frontex and EU migration policy as either hate speech or “fake news” is a deliberate and dangerous tactic. Interaction between political actors and extremists online is increasingly associated with anti-refugee/migrant hatred, xenophobia and disinformation. These online networks take real life action, as was the case at the Greece-Turkey land border in March 2020.

The contrast between the secrecy of the agency (supposedly in the name of EU citizens’ safety) and its engagement with far-right narratives (especially given concerns of far-right ideology within its staff) begs the question: in whose interests does Frontex really act?